28/11/2008 - 10:51:00
"Ao nomear prédios de órgãos administrativos, os quais foram construídos com dinheiro público, para prestar homenagens indevidas, os gestores do TRT claramente comentem conduta imoral." Este é um trecho da representação encaminhada ao Ministerio Público Federal pelo professor Carlos Alberto Saldanha, integrante do Moral - Movimento pela Moralidade Pública e Cidadania, que questiona a recente decisão do Tribunal Regional do Trabalho da 23a. Região de atribuir nomes de pessoas vivas a prédios que compõe a estrutura de funcionamento da Justiça do Trabalho em Mato Grosso. Confira, abaixo, o inteiro teor da representação:
ILUSTRÍSSIMO(A) SENHOR(A) PROCURADOR(A) GERAL REGIONAL DA PROCURADORIA DA REPÚBLICA DE MATO GROSSO.
CARLOS ALBERTO SALDANHA, brasileiro, servidor público federal, residente nesta Capital, portador do CPF nº 275.059.521-53 e RG nº 231.503 SSP/MT, podendo ser encontrado no seu local de trabalho, no CEFET-MT - Centro Federal de Educação Tecnológica de Mato Grosso, Rua Professora Zulmira Canavarros, nr. 95 - Centro, Cuiabá-MT, vem apresentar, a seguinte Representação, com fulcro na Lei n.º 6.454/77, nos princípios constitucionais: da moralidade, da legalidade, indisponibilidade do interesse público, e da impessoalidade, em face de ato cometido pelo Egrégio Tribunal Regional do Trabalho da 23ª Região, situado no Centro Político Administrativo, Cuiabá – Mato Grosso.
I. Dos Fatos
1. O Tribunal Regional do Trabalho da 23ª Região, ora Representado, atribui nomes de pessoas vivas a órgãos públicos de sua estrutura (Varas Trabalhistas do interior do Estado), conforme Resolução Administrativa n.º 164/2.008 .
2. Não obstante a presente Resolução Administrativa estar baseada em outro ato administrativo de autoria do Conselho Nacional de Justiça, a Resolução n.º 52/08, o cidadão, ora Representante, insurge-se contra tal ato, por este ser mais uma das desrespeitosas condutas com a Constituição Federal da República Federativa do Brasil, como bem elucidado a seguir.
II. Do Direito
II.I Da Ilegalidade
3. A redação da Lei n.º 6.454/77, que dispõe sobre a denominação de logradouros, obras serviços e monumentos públicos, e dá outras providências:
"Art. 1º - É proibido, em todo o território nacional, atribuir nome de pessoa viva a bem público, de qualquer natureza, pertecente à União ou às pessoas jurídicas da Administração indireta. (...)
Art. 3º - As proibições constantes desta Lei são aplicáveis às entidades que, a qualquer título, recebam subvenção ou auxílio dos cofres públicos federais.
Art. 4º - A infração ao disposto nesta Lei acarretará aos responsáveis a perda do cargo ou função pública que exercerem, e, no caso do artigo 3º, a suspensão da subvenção ou auxílio." (Grifo nosso).
4. A Lei proíbe claramente a atribuição de nome de pessoa viva a qualquer bem público, principalmente órgãos que compõem a estrutura administrativa da União Federal.
5. Além dos prováveis prejuízos com perda de recebimento das verbas federais, o ato administrativo praticado afronta claramente princípios constitucionais.
II.II Das Afrontas aos Princípios Constitucionais
6. A Constituição Federal no caput do artigo 37 descreve os princípios jurídicos a serem fielmente cumpridos pela Administração Pública:
"Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:"
7. Assim o ato de órgãos administrativos com nomes de pessoas vivas, ou, permitir que a nomeação persista é uma conduta que fere tais preceitos constitucionais.
8. Primeiramente a analise dos princípios constitucionais afrontados, vale relembrar as palavras de Germana de Oliveira Moraes, a respeito da contextualização da transposição dos princípios jurídicos para patamar elevado na unidade da sistematicidade jurídica[1]. Os ensinamentos de Ruy Samuel Espíndola sintetizam as funcionalidades dos princípios:
"a) são paramétricos, servem para aferir o grau de correspondência (validade/invalidade) das leis, sentenças e atos administrativos e privados aos seus comandos normativos, assim podem emprestar fundamento jurídico a pedidos nas ações judiciais operantes do controle direto e do controle indireto de constitucionalidade, ações judiciais anulatórias de atos jurídicos em geral, ações populares, mandados de segurança, ações civis públicas, controle interno da administração pública, etc.;
b) são vetores de sentido interpretativo predominantes para normas e fatos, para normas constitucionais e demais normas e atos infraconstitucionais, ou seja, impõem que o intérprete, ao lidar com problemas jurídicos concretos, empreste à solução o sentido mais concordante com o mandamento principiológico - nas sentenças, ocupam o capítulo da fundamentação; nas petições iniciais, o arrazoado que explicita a causa de pedir;
c) são supridores de lacunas normativas, ou melhor, diante de lacunas da ordem jurídica podem emprestar seus comandos ou suas razões para o encontramento do melhor critério à solução de problema carecedor de norma jurídica. E o são de maneira mais impositiva do que os velhos métodos de integração enumerados pela legislação: costumes, analogia, jurisprudência e princípios gerais do direito (artigos 5° da Lei de Introdução ao Código Civil e 127 do Código de Processo Civil)."[2]
II.II.I Do Princípio da moralidade
9. Ao nomear prédios de órgãos administrativos, os quais foram construídos com dinheiro público, para prestar homenagens indevidas, os Gestores claramente comentem conduta dita pela Constituição e pela doutrina como imoral.
10. A moral como norte para a ética, ou seja, a síntese do que atualmente concebe-se como correto e justo seria o então o princípio da moralidade como pauta de atuação e conduta de todo e qualquer Administrador Público, ou como bem leciona Celso Bandeira de Mello, atuação na conformidade de princípios éticos[3].
11. A eticidade da convicção ideológica dos políticos é sobrebujada pela eticidade de responsabilidade dos Administradores Públicos. Assim seguindo a linha weberiana temos que o princípio da moralidade jamais poderia ser afastado do resultado da ação pública como pressuposto de sua própria responsabilidade com o povo que o escolheu.
12. O conceito trazido por Diogo de Figueiredo Moreira Neto citando Hauriou e Weber a moral administrativa é a moral de resultado, e, não somente a moral de intenção, e ainda, é caracterizada como fechada por não conter lacunas o suficiente para serem preenchidas com subjetivismo oportunista[4].
13. Entre os tantos elos que ligam a corrente da moralidade pública, como a lealdade, a moderação, a discrição, e economicidade, a sinceridade, todos lembrados por Oswaldo Othon de Pontes Saraiva Filho, temos como principal a boa-fé[5]. Lucia Valle Figueiredo ressalta a ligação entre a boa-fé e a moralidade:
"A nossa Carta, inovadamente, trouxe a moralidade como princípio expresso da Administração e, evidentemente, não poderemos dar uma conotação à moralidade sem qualquer liame com outros princípios, como o da legalidade, da impessoalidade, bem como dos princípios implícitos dentro de um Estado Democrático de Direito, como a boa-fé, umbilicalmente ligada à moralidade."[6]
14. A estreita ligação entre boa-fé e moralidade resulta na proibição do Administrador utilizar leviandade de propósito na aplicação de seus deveres, como bem entende doutrinador Giacomuzzi[7], pois mais abrangente do que o campo legal, a moralidade tenta manter incólume a idéia comum de honestidade, assim lecionado por Maria Sylvia Zanella Di Pietro[8].
15. Bobbio esclarece que pelas lições de Weber a ação de um gestor público comprometido eticamente é a não dissociação de sua convicção com a sua responsabilidade. A prática política convicta sem responsabilidade gera o fanático que todo sabe e tudo faz, e a prática política com responsabilidade mas sem convicção leva ao cínico que em tudo quer ter sucesso[9].
16. A denominação de prédios públicos com nomes de pessoas físicas vivas, ao mesmo tempo mas, não no mesmo lugar, na ação do fanático e do cínico. O fanático acredita que denominar prédios com nomes de pessoas vivas pelo fisiologismo político é melhor para o Poder Público pelo simples fato dele assim o achar, e o cínico defende esta denominação, pois é o meio pelo qual mais ele tira valia de seu cargo público.
17. Figuras estas, a do fanático e do cínico, são moralmente desprezíveis, pois não atentam para o princípio da moralidade, não acreditam na respeitabilidade institucional, pois agem, respectivamente, sem responsabilidade em suas ações, e sem convicção ideológica em seus resultados.
II.II.II Do Princípio da Legalidade
18. A Lei Federal n.º 6.454/77, mas também com cunho Nacional, pois é obrigatória a todos os entes – membros da federação, deveria ser observada pelo sodalício representado, mas não o foi.
19. Todas as normas legais e constitucionais foram afrontadas em seus conceitos principiológicos, sendo que a Constituição Federal Brasileira no inciso II do artigo 5º, e, no caput do artigo 37 ordena a vinculação dos atos administrativos ao princípio da legalidade.
20. Assim o princípio da Legalidade que atua como norte no Governo das Leis, entendido comumente como Estado de Direito, deve ser necessariamente observado. A doutrinadora Odete Medauar bem assevera o caráter do princípio da legalidade, simplisiticamente como: A Administração deve sujeitar-se às normas legais[10].
21. O mestre Paulo Bonavides encarna com maestria a fonte originária da obrigação da Administração em respeito as normas advindas da sistematicidade jurídica, ou seja, obediência ao princípio da legalidade[11].
22. A Administração só cabe fazer aquilo que a Lei define, e, como a Lei define. A Lei não permite denominação de prédios públicos com nomes de pessoas físicas vivas, e assim deve ser feito. Assim em relação à Administração Pública temos a chamada legalidade estrita, Carlos Ari Sunfeld deixa clarividente[12].
23 Um dos maiores administrativista da atualidade, o Doutrinador Garcia de Enterría afirma categoricamente que:
"Quanto ao conteúdo das leis, a que o princípio da legalidade remete, fica também claro que não é tampouco válido qualquer conteúdo (dura lex, sed lex), não é qualquer comando ou preceito normativo que se legitima, mas somente aqueles (arts.161.1a,163 e164) que se produzem 'dentro da Constituição' e especialmente de acordo com sua 'ordem de valores' que, com toda a explicitude, expressem e, principalmente, não atentem, mas pelo contrário sirvam aos direitos fundamentais"[13]
24. Assim a Administração Pública está a ferir preceitos legais. Na atividade administrativa com o advento do Estado Democrático de Direito tal preceito adquiriu presunção constitucional, ou seja, por caminho por de duas vias fere ao mesmo tempo preceito legal e disposição constitucional, em razão do controle conformidade constitucional.
II.II.III Do Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público
25. A síntese da afronta aos princípios constitucionais já descritos pode ser a de quebra do interesse público. A atitude de denominar prédios públicos com nomes de pessoas vivas representa, por via direta, a própria disponibilidade do interesse público, como se este fosse algo perene ou manquebe.
26. Novamente a doutrinadora administrativista Odete Medauar esclarece o conceito de tal preposição constitucional basilar: "Segundo tal princípio, é vedado à autoridade administrativa deixar de tomar providências ou retardar providências que são relevantes ao atendimento do interesse público, em virtude de qualquer outro motivo" [14].
27. O dever do trato com Respública impõe aos Administradores a indisponibilidade do interesse público, por qualquer outro interesse. As palavras clarividentes do mestre Celso Antonio Bandeira de Melo lecionam sobre o dever como base de toda a atividade da Administração Pública:
"Na Ciência do Direito Administrativo, erradamente e até de modo paradoxal, quer-se articular os institutos do direito administrativo, - inobstante ramo do direito público – em torno da idéia de poder, quando o correto seria articula-los em torno da idéia de dever, de finalidade a ser cumprida. Em face da finalidade, alguém – a Administração Pública – está posta numa situação que os italianos chamam de 'doverosità', isto é, sujeição a esse dever de atingir a finalidade. Como não há outro meio para se atingir esta finalidade, para obter-se o cumprimento deste dever, senão irrogar a alguém certo poder instrumental, ancilar ao cumprimento do dever, surge o poder como mera decorrência, como mero instrumento impostergável para que se cumpra o dever. Mas é o dever que comanda toda a lógica do Direito Público". [15]
28. O ferimento do princípio da indisponibilidade pública está configurado pela não demonstração exaustiva da sua existência, pois justificar de forma leviana e simplória, algo complexo e profundo e negar a sua essência existencial.
II.II.IV Do Princípio da Impessoalidade
29. É tão emblemática a quebra no princípio constitucional em epígrafe no caso em tela que Carmem Lúcia Antunes Rocha, se utiliza de situação análoga à que está em tela para representar a existência de quebra da impessoalidade:
"A impessoalidade administrativa é rompida, ultrajando-se a principiologia juridico-administrativa, quando o motivo que conduz a uma prática pela entidade pública não é uma razão jurídica baseada no interesse público, mas no interesse particular de seu autor. Este é, então, motivado por interesse em auxiliar (o que é mais comum) ou beneficiar parentes, amigos, pessoas identificadas pelo agente e que dele mereçam, segundo particular vinculação que os aproxima, favores e graças que o Poder facilita, ou, até mesmo, em prejudicar pessoas que destoem de seu círculo de relacionamentos pessoais e pelos quais nutra o agente público particular desafeição e desagrado."[16]
30. Sérgio Buarque de Holanda já retratou que a história brasileira é farto de casos de uso do Estado como meio de concreção da impessoalidade:
"Falta a tudo a ordenação impessoal que caracteriza a vida no Estado burocrático. (...) No Brasil, pode dizer-se que só excepcionalmente tivemos um sistema administrativo e um corpo de funcionários puramente dedicados a interesses objetivos e fundados nesses interesses. Ao contrário, é possível acompanhar, ao longo de nossa história, o predomínio constante das vontades particulares que encontram seu ambiente próprio em círculos fechados e pouco acessíveis a uma ordenação impessoal."[17]
31. O romper com toda a tradição brasileira de alcunhar atos administrativos como benesse pessoal precisa ser dado, sobretudo agora, com a idéia de governabilidade ligada a idéia de controle de gestão, é necessário que o bem público seja tratado com a devida impessoalidade.
II.III Da Improbidade Administrativa
32. Os atos que atentam contra os princípios da administração pública estão expressos no art. 11, da Lei n. 8.429 /92. A Lei pune os atos que, por ação ou omissão, atentem contra os princípios da administração, mormente os que violem os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições.
"Art. 11 Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições"
III. D o P e d i d o
33 Ante o exposto, o Representante, entendendo que da situação fática narrada pode subsumir ato que afronta direito a publicidade, configurando assim ato de improbidade administrativa, conforme o inciso I do artigo 11 da Lei 8.429/92, e por isso que provoca-se e requer-se a ação urgentíssima do Ministério Público Federal.
Ante o exposto, pleitea-ses:
a) Notificação Recomendatória, para que o Representado imediatamente cesse a denominação de prédios públicos com nomes de pessoas vivas;
b) a instauração de procedimento administrativo investigatório, a fim de que as irregularidades narradas sejam investigadas, bem como possa a investigação colher provas, a fim de subsidiar possível medida judicial visando à respectiva responsabilização.
Nestes Termos.
Pede Deferimento.
Cuiabá, 07 de novembro de 2.008.
ORGIINAL ASSINADO
Carlos Alberto Saldanha
[1] "Iconoclastas, mulheres e homens do terceiro milênio da era cristã, destroem mitos, ídolos, conceitos e paradigmas, para reconstruir outros mundos – outro mundo geopolítico, novos costumes, nova cultura. Essas transformações se percebem nitidamente no dia-a-dia – nos meios de informação, no modo de comunicar-se, na forma de vestir, nas concepções das artes, na diferente maneira de sentir, no novo pensar, novo jeito de conviver. Por isso, também no Direito, vivemos uma época de transição: de transição do Direito 'por regras', antes reconduzível ao legalismo, ao Direito 'por princípios', consectário do reconhecimento da lei, porque nem sempre capaz de realizar a Justiça, da lei como parâmetro exclusivo ou primordial das condutas em sociedade. Vivemos concomitantemente a demolição parcial do 'direito por regras' e a construção paulatina do ' Direito por princípios'". Moraes, Germana de Oliveira. O Juiz Constitucional no Brasil. In: Revista Interesse Público – Ano 5, n.º 22, novembro/dezembro de 2003 – Porto Alegre: Notadez, 2003. p.25.
[2] Revista Interesse Público n.º 21. In: Princípios Constitucionais e Atividade Jurídico-Administrativa: anotações em torno de questões contemporâneas.
[3] "De acordo com ele, a Administração e seus agentes têm de atuar na conformidade de princípios éticos. Violá-los implicará violação ao próprio Direito, configurando ilicitude que assujeita a conduta viciada a invalidação, porquanto tal princípio assumiu foros de pauta jurídica, na conformidade do art. 37 da Constituição. Compreendem-se em seu âmbito, como é evidente, os chamados princípios da lealdade e boa-fé, tão oportunamente encarecidos pelo mestre espanhol Jesus Gonzales Peres em monografia preciosa." In: Curso de Direito Administrativo, Malheiros, 10a ed.,1.998, p. 72-73.
[4] "Partindo do conceito de HAURIOU, duas premissas devem ser trazidas à baila, por primeiro, a distinção bergsoniana entre moral aberta e fechada, aquela própria da dimensão anímica do indivíduo, que está em sua consciência a lhe ditar o bem e o mal, gerada dentro de uma coletividade, dentro de um grupo, manietada aos fins deste grupo; por segundo, a noção dada por WEBER de moral de intenção, que seria aquela considerada a partir da vontade do agente, e moral de resultado, cuja constatação é feita a partir da objetivação da vontade na ação e seu resultado, ou seja, na consentaneidade entre a ação e o fim que lhe informa a origem. A moral administrativa seria fechada e de resultados." (Grifo nosso).
[5] "Por força do princípio da moralidade, os atos da Administração Pública e de seus agentes em geral devem conter a maior eficiência possível, pela obrigação de prestarem uma boa administração, observando-se a honestidade, a boa-fé, a lealdade, a moderação, a discrição, a economicidade, a sinceridade, sem que possa existir qualquer inconfessável desejo de prejudicar ou beneficiar este ou aquele administrado". Cadernos de Direito Constitucional e Ciência Política. n.º 22. SP: RT, p.132.
[6] O Princípio da Moralidade Administrativa e o Direito Tributário. In: Estudos em Homenagem a Geraldo Ataliba. São Paulo: Malheiros, 1999, p. 420.
[7] "Da moralidade insculpida no art. 37 da Constituição Federal de 1988 se deve – não só, mas sobretudo – extrair deveres objetivos de conduta administrativa a serem seguidos, proibindo-se a contradição de informações, a indolência, a leviandade de propósitos. Com o perigoso risco das simplificações , mas com o cuidado do alerta, posso dizer que a moralidade administrativa do art. 37 da Constituição Federal de 1988 obriga a um dever de transparência e lealdade por parte da Administração Pública".In: A Moralidade Administrativa e a Boa-fé da Administração Pública, Malheiros, 2002, p. 270.
[8] "[O princípio da moralidade administrativa] implica saber distinguir não só o bem e o mal, o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, mas também entre o honesto e o desonesto; (...) Em resumo, sempre que em matéria administrativa se verificar que o comportamento da Administração (...) embora em consonância com a lei, ofende a moral, os bons costumes, as regras de boa administração, os princípios de justiça e equidade, a idéia comum de honestidade, estará havendo ofensa ao princípio da legalidade administrativa." In: Direito Administrativo. 13ª ed. SP:Editor Atlas, 2001. p.78.
[9] "Na ação do grande político, ética da convicção e ética da responsabilidade não podem, segundo Weber, caminhar separadas uma da outra. A primeira, tomada em si mesma, levada às últimas conseqüências, é própria do fanático, figura moralmente repugnante. A segunda, totalmente apartada da consideração dos princípios a partir dos quais nascem as grandes ações, e totalmente voltada apenas para o sucesso (recordemos o maquiavélico "faça um príncipe de modo a vencer"), caracteriza a figura, moralmente não menos reprovável, do cínico." In: Teoria geral da política. RJ:Campus, 2000, p.197.
[10] "O princípio da legalidade traduz-se, de modo simples, na fórmula: "A Administração deve sujeitar-se às normas legais". Essa aparente simplicidade oculta questões relevantes quanto ao modo de aplicar, na prática, esse princípio. Tornaram-se clássicos os quatro significados arrolados pelo francês Eisenmann: a) a Administração pode realizar todos os atos e medidas que não sejam contrários à lei; b) a Administração só pode editar atos ou medidas que uma norma autoriza; c) somente são permitidos atos cujo conteúdo seja conforme a um esquema abstrato fixado por norma legislativa; d) a Administração só pode realizar atos ou medidas que a lei ordena fazer. (...) O segundo significado exprime a exigência de que a Administração tenha habilitação legal para adotar atos e medidas; desse modo, a Administração poderá justificar cada uma de suas decisões por uma disposição legal; exige-se base legal no exercício dos seus poderes. Esta é a fórmula mais consentânea à maior parte das atividades da Administração brasileira, prevalecendo de modo geral. (...) O sentido do princípio da legalidade não se exaure com o significado de habilitação legal. Este deve ser combinado com o primeiro significado, com o sentido de ser vedado à Administração editar atos ou tomar medidas contrárias às normas do ordenamento. A Administração, no desempenho de suas atividades, tem o dever de respeitar todas as normas do ordenamento."In: Direito Administrativo Moderno, RT, 4ª. Edição, 2000, p. 146/147
[11] "procedimento da autoridade em consonância estrita com o Direito estabelecido (...) movendo-se em consonância com os preceitos jurídicos vigentes ou respeitando rigorosamente a hierarquia das normas, que vão dos regulamentos, decretos e leis ordinárias até a lei máxima e superior, que é a Constituição. O poder legal representa por conseqüência o poder em harmonia com os princípios jurídicos, que servem de esteio à ordem estatal" In: Ciencia política, 4ª ed., Rio de Janeiro: Forense. 1978, p.114.
[12] "Inexiste poder para a Administração Pública que não seja concedido pela lei: o que ela não concede expressamente, nega-lhe implicitamente. Por isso, seus agentes não dispõem de liberdade – existente somente para os indivíduos considerados como tais – mas de competência, hauridas e limitadas na lei".In: Direito Administrativo ordenador. p. 29–30.
[13] O princípio da legalidade na constituição espanhola. Revista de Direito Público, n.º 86, p.6
[14] Direito Administrativo Moderno, RT, 4ª. Edição, 2000, p. 146.
[15] Discricionariedade e controle jurisdicional. São Paulo: Malheiros. p. 14-15.
[16] Princípios Constitucionais da Administração Pública", editora Del Rey, 1994, p. 157
[17] Raízes do Brasil. 26. ed.: Companhia das Letras., p. 145-146.
